本报记者 宋兴国 实 习 生 张玮钊 北京报道

11月3日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议审议农村土地承包法修正案草案。

此前的10月31日，会议听取了全国人大农业与农村委员会关于提请审议《中华人民共和国农村土地承包法修正案（草案）》议案的说明。

全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟向十二届全国人大常委会第三十次会议作关于农村土地承包法修正案草案的说明时说，从农业农村的现实情况看，随着富余劳动力转移到城镇就业，各类合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体大量涌现，土地流转面积不断扩大，规模化、集约化经营水平不断提高。农业产业化、水利化、机械化及科技进步等，都对完善农村生产关系提出新的要求。

中国社科院农村发展研究所研究员刘建进表示，从草案已披露的细节来看，承包地连续撂荒2年以上要收回经营权重新发包、允许调整承包地等条例设置，更多地照顾到了农民的利益，有利于农村稳定。同时，三权分置方面，政策制定也有了更加明确的框架性方向。

耕地承包期再延长三十年

党的十九大报告中指出，要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。

这在此次修改中有所体现。根据全国人大农委法案室提供的草案解读，草案规定，国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变。此外，草案同样明确指出，耕地承包期届满后再延长三十年。

在维护进城务工和落户农民的土地承包权益方面，草案删除了现行法律中关于承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应将承包地交回发包方的规定。

按照中央关于推进农业转移人口市民化的要求，草案规定，维护进城务工农民的土地承包经营权，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件，是否保留土地承包经营权，由农民选择而不代替农民选择。承包方全家迁入城镇落户，纳入城镇住房和社会保障体系，丧失农村集体经济组织成员身份的，支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益，为政策适时调整留出了空间。

这被认为是与自愿有偿退出宅基地同步推进的改革举措。2016年10月，国土资源部、国家发展改革委、公安部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部五部门发布《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿转让宅基地。

在农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐看来，土地的归属问题是农民最关心的切身利益问题。此次农村土地承包法的修改草案，在延长农民土地承包期限、赋予农民自愿退出承包地的选择权益、改善土地承包权退出机制等方面，解决了农民最关注的问题。

此外，草案还重新划定了承包地个别调整的红线：必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分的原则；必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。

据了解，在现行的农村土地承包法中，承包地个别调整的前提是必须有自然灾害严重毁损承包地等特殊情形。廖洪乐介绍，在长期的实践中，一些地方将人地矛盾突出、自然灾害、土地征收等情形也纳入到此范围内。

而刘振伟则表示，鉴于各地情况差异较大，此次草案授权省、自治区、直辖市对相关问题制定地方性法规具体规定。

三权分置得到确认

在农村经营体制改革最受关注的“三权分置”层面，此次草案也有大量涉及。

草案明确规定，以家庭承包方式取得的土地承包经营权，在流转中分为土地承包权和土地经营权。承包土地的经营权流转后，承包方与发包方的承包关系不变，承包方的土地承包权不变。

在此基础上，草案明确了土地承包权和土地经营权的权能。对于承包土地经营权的流转和融资问题上，草案规定土地经营权可以依法采取出租（转包）、入股或者其他方式流转；第三方通过流转取得的土地经营权经承包方或其委托代理人书面同意，并向本集体经济组织备案后可以再流转。同时，草案增加了土地经营权可以入股从事农业产业化经营的原则性规定。

此外，为了落实最严格的耕地保护制度，草案规定，承包方连续两年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以收取一定的费用用于土地耕作，连续三年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以依法定程序收回承包地，重新发包；土地经营权流转后，第三方擅自改变承包地农业用途、弃耕抛荒两年以上、给承包地造成严重损害或者严重破坏承包地生态环境的，发包方或承包方有权要求终止土地经营权流转合同，收回土地经营权。

廖洪乐表示，此次农村土地承包法修改的核心问题在于，从过去调节和规范集体与农民二元关系的法律，变为调节集体、农民和第三方经营者之间关系的法律。其中，对经营权到底是物权还是债权的定性问题最为关键，这也是各界一直以来争议的焦点所在。而在草案披露的内容中，对这一问题并没有提及。地经营权预期收益的抵押担保模式。但这实际上是一种生产经营性的借贷关系，不涉及土地处置。

此前，中国人民大学土地政策与制度研究中心主任、国土资源部科学技术委员会委员叶剑平在接受21世纪经济报道专访时提出，土地经营权如果是一种用益物权，则应该进行颁证确权，经营权也就可以流转抵押，从而释放土地价值。如果是一种债权，则只需由承包者与经营者之间签订合同加以规范。但如此的话，经营权就难以用于抵押贷款，因为很少有银行会愿意对一份合同进行抵押贷款。打个简单的比方，城市里租来的房子如何抵押？

目前有的地方试点，采取了针对土地经营权预期收益的抵押担保模式。但这实际上是一种生产经营性的借贷关系，不涉及土地处置。